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ANALISI DELLA DOMANDA NEL MERCATO DEI CONTRATTI PUBBLICI

Campionamento settembre - dicembre 2017 nell’ambito del progetto promosso dall’Alleanza Cooperative Italiane

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Interessante articolo relativo al mercato degli appalti pubblici è stato pubblicato sulla Newsletter di Novembre 2018 del progetto "Qualità e diritti. Politiche strategiche e livelli di tutele nei contratti pubblici" promosso nel 2017 dall'Osservatorio sugli appalti pubblici dell’Università di Trento e dalla Scuola di Specializzazione per le Professioni Legali dell’Università Bocconi e dell’Università degli Studi di Pavia, realizzato con la partecipazione dell’Alleanza delle Cooperative Italiane.

Scopo del progetto conoscere e monitorare se e come le amministrazioni aggiudicatrici italiane perseguono attraverso l’azione contrattuale non soltanto l’interesse all’economicità della prestazione, in una dimensione di legalità e di trasparenza, ma anche obiettivi ulteriori quali l’inclusione sociale, le politiche attive del lavoro, la tutela rafforzata dei diritti dei lavoratori e dei luoghi di lavoro, l’innovazione dei beni e dei servizi, la partecipazione delle MicroPMI.

 

Dai monitoraggi condotti, risulta prassi diffusa la mancanza di motivazioni per la determinazione del costo del lavoro da parte delle stazioni appaltanti, circostanza che si discosta dalle previsioni del Codice e determina incertezze in sede di verifica dell’anomalia.

Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa viene utilizzato in misura significativa, ma le formule di attribuzione del punteggio in molti casi riducono il confronto al massimo ribasso.

Nel caso di contratti continuativi di servizi o forniture, i rischi di inflazione e aumenti dei costi produttivi non sono più bilanciati dalla previsione esplicita della revisione periodica dei prezzi e sono da attendersi precisazioni anche da parte della giurisprudenza.

Numerosi i rinvii pregiudiziali alla Corte di giustizia, tra questi il limite della quota subappaltabile e del vincolo del ribasso sui prezzi del subappaltatore. Dopo il cambio delle forze politiche al Governo si sono intensificate le richieste di revisione del Codice dei contratti pubblici.

 

ANALISI DELLA DOMANDA NEL MERCATO DEI CONTRATTI PUBBLICI

Pubblicato il 21 novembre 2018 a cura di Luigi Gili

Premesse.

Su circa 5.000 avvisi di gare bandite nel quadrimestre settembre - dicembre 2017 segnalati tramite servizio fornito dalla società Telemat, in base ai criteri di ricerca sono stati singolarmente esaminati 414 atti di gara iniziali, per un valore pari complessivamente ad € 2.731.133.509,21 (LAVORI 537.657.861,02; SERVIZI 2.193.475.648,19).

Nel 14,01% dei casi si è trattato di appalti, concessioni, affidamenti a contraente generale, PPP1, accordi quadro di LAVORI, categorie OG12, OG23, OG34, OG85 e OG116 di importo superiore ad € 2.000.000,00 (valore gara; nell’85,99% dei casi di appalti, concessioni, affidamenti a contraente generale, PPP, accordi quadro di SERVIZI di importo superiore ad € 750.000,00 (con un’incidenza minima, con riferimento ad entrambi i casi, dei settori speciali pari al 2,90%).

1.     Le procedure di gara maggiormente applicate.

La procedura maggiormente rilevata è stata la procedura aperta: sempre con riferimento ai LAVORI, nel 95,79% dei casi con riferimento ai SERVIZI. Con riferimento a questi ultimi si è ricorsi anche alla procedura competitiva con negoziazione (1,12% dei casi esaminati), agli appalti riservati ex artt. 112 e 143 (0,56%), avviso pubblico di co-progettazione/dialogo competitivo con negoziazione/avviso LUIGI GILI (a cura di) www.osservatorioappalti.unitn.it/quality 2 d’interesse/ procedura aperta accelerata ex art. 60, d.lgs. n. 50/2016/partenariato per l’innovazione (0,28%) e a procedure ristrette (0,56%).

2.     Servizi progettati con la previa partecipazione/coinvolgimento della società civile, degli utenti e del Terzo settore.

Nell’ambito dei bandi esaminati, l’8,21% aveva una previsione legata alla programmazione e progettazione coordinata/partecipata (con riferimento anche agli artt. 55 e 56, d.lgs. n. 117/2017 recante Codice del Terzo settore, a norma dell'articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106): in termini di sola co-progettazione con Terzo settore/utenti (7% del campione) o di sola co-programmazione (1,21%). Nell’ottica del d.lgs. n. 117/2017, l’analisi si propone di tracciare le soluzioni adottate dagli Enti pubblici prima della gara, per assicurare il coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore attraverso forme di co-programmazione (finalizzata, secondo la definizione contenuta nell’art. 55, d.lgs. n. 117/2017 cit., all’individuazione, da parte della pubblica amministrazione procedente, dei bisogni da soddisfare, degli interventi a tal fine necessari, delle modalità di realizzazione degli stessi e delle risorse disponibili) e co-progettazione (finalizzata alla definizione ed eventualmente alla realizzazione di specifici progetti di servizio o di intervento finalizzati a soddisfare bisogni definiti, alla luce degli strumenti di programmazione - ibidem) e accreditamento, poste in essere nel rispetto dei principi della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché delle norme che disciplinano specifici procedimenti ed in particolare di quelle relative alla programmazione sociale di zona ossia per realizzare forme tendenzialmente più intense di partnership e collaborazione tra le parti.

3.     La determinazione del costo del lavoro delle prestazioni messe a gara.

La motivazione di come è stato quotato il costo del lavoro da parte della Stazione appaltante, al fine di determinare l’importo complessivo da porre a base di gara è risultata: LAVORI: assente nel 98,28% dei casi e riferita con rinvio generico alla “contrattazione collettiva di settore” nel 1,72% dei casi; SERVIZI: assente nel 81,74% dei casi e riferita con rinvio generico alla “contrattazione collettiva di settore” nel 2,25% dei casi, ad altra motivazione concreta nel 6,18% ed alla contrattazione collettiva specifica nel 9,83%. Sul tema si rinvia all’art. 23, co. 16, del Codice appalti, a mente del quale “per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali. In mancanza di contratto collettivo applicabile, il costo del lavoro è determinato in relazione al contratto collettivo del settore merceologico più vicino a quello preso in considerazione. (…) Nei contratti di lavori e servizi la stazione appaltante, al fine di determinare l'importo posto a base di gara, individua nei documenti posti a base di gara i costi della manodopera sulla base di quanto previsto nel presente comma. I costi della sicurezza sono scorporati dal costo dell'importo assoggettato al ribasso”.

Si veda anche l’art. 95, co. 10, il quale, con riferimento ai criteri di aggiudicazione dell’appalto, indica che “nell'offerta economica l'operatore deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro ad esclusione delle forniture senza posa in opera, dei servizi di natura intellettuale e degli affidamenti ai sensi dell'articolo 36, comma 2, lettera a). Le stazioni appaltanti, relativamente ai costi della manodopera, prima dell'aggiudicazione procedono a verificare il rispetto di quanto previsto all'articolo 97, comma 5, lettera d)”. Si evidenzia che l’elevato riscontro in termini di “assenza” della motivazione di come è stato quotato il costo del lavoro risponde al criterio di ricerca, secondo cui vi è assenza anche qualora vi sia un rinvio generico alla contrattazione collettiva di settore o alle previsioni dell’art. 23, co. 16, del Codice appalti.

4.     Sulle modalità del confronto competitivo.

Con particolare riferimento ai criteri di aggiudicazione si segnalano questi risultati.

LAVORI:

- sulle gare per appalti di valore superiore a € 2.000.000,00, il criterio riscontrato è stato quello atteso del miglior rapporto qualità/prezzo;

- l’incidenza del progetto è risultata pari al 70% nel 51,72%, fra il 70 e l’80% nel 32,76%, superiore all’80% nel 15,52% dei casi; - l’attribuzione di punteggi per l’organizzazione d’impresa è stata riscontrata nel 60,34%, con punteggio superiore ai 3 punti nel 97,14% dei casi;

- l’attribuzione di punteggi per le soluzioni ambientali è risultata nel 65,52%, con punteggio superiore ai 3 punti nel 97,37% dei casi; - l’attribuzione di punteggi per i CAM è stata riscontrata nel 24,14% dei casi; - l’attribuzione di punteggi per soluzioni in tema di salute e sicurezza è risultata nel 41,38%, con punteggio superiore ai 3 punti nell’79,17% dei casi. Non è stata riscontrata, fuori dall’ambito di appalti e concessioni riservati, la presenza di punteggi premianti l’inclusione lavorativa di soggetti disabili (art. 1 l. n. 68/1999) e/o svantaggiati (art. 4 l. n. 381/1991).

La presenza di protocolli di legalità è stata rilevata nel 48,28% dei casi esaminati ed il rating di legalità è stato valorizzato nel 5,17% dei casi ma non con punteggio assegnato superiore ai 3 punti. Il c.d. criterio on/off (ossia l’attribuzione di punti mediante criteri non discrezionali) è stato rilevato nel 41,38% dei casi, con percentuali di volta in volta previste in un range variabile fra l’1% ed il 100% (media del 42,99%). Quanto alla tipologia dei criteri non discrezionali che incidono sul costo del lavoro (presenti nell’87,50% dei casi esaminati) quelli più ricorrenti sono stati (con percentuali di incidenza variabili), l’aumento delle prestazioni offerte, del numero di lavoratori impiegati e delle ore lavorate. La riparametrazione è stata rilevata nel 70,69% dei casi esaminati.

Quanto al ribasso, è stato sempre applicato nei casi esaminati e più precisamente: quello su percentuale nel 74,14%, il ribasso sul prezzo nel 18,97%, è risultato non applicabile/non dato in presenza di prezzi fissi nel 5,17% dei casi esaminati e, nell’1,72% è stato combinato con un canone (a favore dell’ente locale) ed una tariffa (soggetta a revisione prezzi) a carico degli utenti. SERVIZI:

- il criterio del criterio del miglior rapporto qualità/prezzo è stato riscontrato nel 92,98%, quello del prezzo o costo fisso nell’1,69% mentre per il residuo (5,34%) è stato riscontrato il criterio del minor prezzo;

- l’incidenza del progetto è risultata pari al 70%, nell’60,96%, fra il 70 e l’80% nel 18,54%, superiore all’80%, nel 8,99% dei casi;

- l’attribuzione di punteggi per l’organizzazione d’impresa è stata riscontrata nel 75,84%, con punteggio superiore ai 3 punti nel 98,52% dei casi;

- l’attribuzione di punteggi per le soluzioni ambientali è risultata nel 40,17%, con punteggio superiore ai 3 punti nel 93,71% dei casi;

- l’attribuzione di punteggi per i CAM è stata riscontrata nel 18,82% dei casi;

- l’attribuzione di punteggi per soluzioni in tema di salute e sicurezza è risultata nel 15,73%, con punteggio superiore ai 3 punti nel 30,36% dei casi;

- l’attribuzione di punteggi legati all’inclusione lavorativa è stata riscontrata nel 7,02%, con attribuzione di oltre 3 punti nell’88% dei casi.

La presenza di protocolli di legalità è stata rilevata nel 45,22% dei casi esaminati, mentre il rating di legalità è stato valutato nell’1,40% con l’attribuzione di un punteggio superiore a 3 punti nell’80% dei casi esaminati. Il c.d. criterio on/off è stato rilevato nel 41,38% dei casi, con percentuali di volta in volta previste in un range variabile fra l’1% ed il 100% (media del 42,99%). Quanto alla tipologia dei criteri non discrezionali che incidono sul costo del lavoro, la loro presenza legata sostanzialmente all’aumento delle prestazioni offerte è stata registrata nell’87,50% dei casi esaminati, con percentuali di incidenza variabili. La riparametrazione è stata rilevata nel 63,76% dei casi esaminati. Quanto infine al ribasso, è stato applicato nel 95,5% dei casi esaminati e più precisamente: quello su percentuale nel 55,88%, il ribasso sul prezzo nel 38,53% ed è risultato non applicabile/non dato in presenza di prezzi fissi nel 5,59% dei casi esaminati.

5.     La clausola di revisione prezzi negli appalti di servizi.

Per circa la metà dei casi esaminati (46,35%) è stata riscontrata la presenza di clausole espresse di c.d. revisione prezzi con riferimento esplicito all’indice ISTAT FOI nel 50,91%, ad altri indicatori nel 24,85%, ad ISTAT specifici nel 16,36% e ad ISTAT IPCA nel 7,27%.

6.     La progettazione richiesta negli appalti di lavori.

Nel 17,24% dei casi esaminati è stata richiesta una progettazione esecutiva per la complessità tecnica, nel 5,17% il BIM, nel 3,44% progettazione esecutiva per l'innovatività delle opere oggetto di appalto mentre nel 74,14% non è stata richiesta alcuna progettazione specifica.

 

7.     La c.d. clausola sociale di assorbimento.

Con riferimento ai SERVIZI è risultata presente nel 73,31% dei casi esaminati, con previsione di assorbimento del personale precedente nel 20,31% (66,04% dei quali con rinvio ai CCNL di settore e 33,96% a CCNL specifico FISE) e nel 79,69% con previsione di assorbimento prioritario/da conciliare con realtà nuovo gestore (93,75% dei quali con rinvio ai CCNL di settore e 6,25% a CCNL specifici così ripartiti: 76,92% FISE e 7,69% rispettivamente Igiene Ambientale Aziende Private CONFLAVORO PMI - FESICA CONFSAL, sottoscritto il 5 gennaio 2016, CCNL delle “cooperative del settore socio-sanitario-assistenziale-educativo e di inserimento lavorativo e Multiservizi pulizie).

Con riferimento ai LAVORI è risultata presente nel 5,17% dei casi esaminati, con previsioni assorbimento del personale precedente nel 33,33% dei casi sempre con rinvio ai CCNL di settore e, nel 66,67% dei casi con assorbimento prioritario/da conciliare con realtà nuovo gestore sempre con rinvio ai CCNL di settore.

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