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RIFORMA DEL CODICE APPALTI

Approvato il disegno di legge delega. Le considerazioni di Confcooperative

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Tags: Codice appalti

Il Consiglio dei Ministri ha approvato un disegno di legge delega che incarica il Governo ad adottare entro un anno uno o più decreti legislativi per il riassetto delle disposizioni in materia dei contratti pubblici, nel rispetto delle direttive comunitarie, adottando un nuovo codice dei contratti pubblici in sostituzione del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, ovvero modificando quello esistente per quanto necessario.

 

Quali sono le principali novità/finalità contenute nel disegno di legge per la riscrittura del Codice

-      maggior chiarezza del testo di legge

Lettera c): restituire alle disposizioni semplicità e chiarezza di linguaggio, nonché ragionevoli proporzioni dimensionali quanto al numero degli articoli, dei commi e delle parole, privilegiando, ove possibile, una disciplina per principi e indicando nella rubrica di ciascun articolo il corrispondente articolo delle direttive europee cui è data attuazione.

-      velocizzazione dell’iter di gara

Lettera d): assicurare l’efficienza e la tempestività delle procedure di programmazione, di affidamento, di gestione, e di esecuzione degli appalti pubblici e dei contratti di concessione, al fine di ridurre e rendere certi i tempi di realizzazione delle opere pubbliche, compresi le infrastrutture e gli insediamenti prioritari per lo sviluppo del paese, nonché di esecuzione dei servizi e delle forniture (…)

Lettera s): prevedere l’obbligo, per le pubbliche amministrazioni, di procedere al monitoraggio e al controllo telematico a consuntivo del rispetto dei tempi di conclusione dei procedimenti amministrativi di competenza.

La volontà di velocizzare le procedure di gara sembra concentrata soprattutto sulle opere pubbliche, e prevede l’introduzione di un sistema di controllo per ogni Stazione Appaltante dei tempi di conclusione dei procedimenti gestiti. Sarà importante capire con quali previsioni saranno perseguiti tali obiettivi.

-      eliminare aggravi non previsti dalle direttive comunitarie

Lettera d): (…) limitando i livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive europee

Lettera o): eliminare i livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti per l’adeguamento alla normativa europea, salvo che la loro perdurante necessità sia motivata dall’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) dei relativi decreti legislativi.

Superamento di tutte le maggiori tutele o previsioni che comportino oneri non richiesti espressamente dalle norme europee seppur adottate tenendo conto delle particolarità proprie del nostro sistema nazionale.

-      procedure semplificate per gli affidamenti sotto soglia comunitaria

Lettera f): prevedere discipline opportunamente differenziate applicabili ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, nonché ai contratti da svolgersi fuori dall’Unione europea, ispirate alla massima semplificazione e rapidità, e una disciplina specifica per i contratti attivi.

Anche in questa lettera emerge la volontà di accelerare le procedure di selezione dei contraenti con particolare attenzione agli affidamenti sotto soglia andando oltre l’attuale impianto del Codice.

Particolare attenzione pare essere riservata anche in questo caso al settore dei lavori per i quali, nell’ultima Legge Finanziaria, è stata estesa temporaneamente la possibilità di effettuare affidamenti diretti per lavori fino a € 150.000,00.

-      maggiore discrezionalità e responsabilità alle stazioni appaltanti

Lettera g): promuovere la discrezionalità e la responsabilità delle stazioni appaltanti, anche nell’ottica di assicurare maggiore flessibilità nell’utilizzo delle procedure di scelta del contraente, fornendo alle medesime stazioni appaltanti misure e strumenti di supporto attraverso il potenziamento dell’attività di vigilanza collaborativa e consultiva delle competenti autorità amministrative indipendenti nonché delle altre amministrazioni pubbliche.

La previsione di attribuire alle stazioni appaltanti maggior discrezionalità e conseguente responsabilità nella selezione delle procedure di scelta del contraente trova un limite, fissato dalle norme comunitarie e richiamato dallo stesso disegno di legge delega, rappresentato dall’utilizzo come criterio di selezione dei contraenti dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Anche in questo caso sarà importante capire nel concreto con quali previsioni saranno perseguiti tali obiettivi.

-      riduzione degli oneri per i ricorsi amministrativi

Lettera h): razionalizzare i metodi di risoluzione delle controversie, anche alternativi ai rimedi giurisdizionali, riducendo gli oneri di impugnazione degli atti delle procedure di affidamento.

La volontà di ricercare strumenti alternativi a quello giurisdizionale, per ridurre gli oneri per le imprese nei casi di impugnazione delle procedure, appare in contrasto con l’obiettivo di velocizzare la conclusione delle procedure, visto che le impugnazioni rappresentano la prima causa di rallentamento delle aggiudicazioni. Rendere più semplice e meno onerosa l’impugnazione degli appalti infatti potrebbe avere come effetto un incremento della procedura ed una conseguente paralisi del sistema.

-      riorganizzazione delle centrali di committenza

Lettera m): riordinare e riorganizzare l’attuale disciplina concernente le centrali di committenza e i soggetti aggregatori, con riferimento agli obblighi e alle facoltà inerenti al ricorso agli strumenti di acquisto e negoziazione messi a disposizione dagli stessi e provvedere all’introduzione di strumenti di controllo sul rispetto della disciplina in materia di razionalizzazione della spesa per gli acquisti delle pubbliche amministrazioni.

Previsione mai realizzata dall’attuale Codice

-      riduzione dei tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni

Lettera t): semplificare e accelerare le procedure di spesa e contabili nel rispetto dei principi e delle regole stabiliti dalla legge 31 dicembre 2009, n. 196, eliminando gli adempimenti meramente formali e favorendo la tempestività dei pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni, ferma restando la verifica sulla sussistenza delle occorrenti risorse finanziarie.

La lentezza nei pagamenti da parte degli Enti Pubblici è senza dubbio uno dei principali problemi concreti dell’intero sistema degli appalti pubblici, da ricondurre però anche alla effettiva liquidità nella disponibilità delle pubbliche amministrazioni.

-      ritorno al regolamento attuativo

Il disegno di legge prevede che il Governo, entro due anni, detti la disciplina esecutiva e attuativa dei decreti legislativi che adotterà mediante un unico regolamento in particolare sulle seguenti materie:

a) nomina, ruolo e compiti del responsabile del procedimento;

b) progettazione di lavori, servizi e forniture, e verifica del progetto;

c) sistema di qualificazione e requisiti degli esecutori di lavori e dei contraenti generali;

d) sistemi di realizzazione dei contratti e selezione delle offerte;

e) categorie di opere generali e specializzate;

f) direzione dei lavori e dell’esecuzione;

g) esecuzione del contratto, contabilità, sospensioni e penali;

h) collaudo e verifica di conformità;

i) tutela dei lavoratori e regolarità contributiva;

l) affidamento dei contratti di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, indagini di mercato, formazione e gestione degli elenchi di operatori economici;

m) requisiti degli operatori economici per l’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria;

n) lavori riguardanti i beni culturali.

Tale previsione segna la volontà di abbandonare il meccanismo di soft law composto dalle Linee Guida vincolanti dell’ANAC per tornare ad un Regolamento Attuativo unico che dovrà dettare la disciplina esecutiva ed attuativa di una serie di materie elencate dal disegno di legge, come era ai tempi del Codice del 2006.

Si delinea pertanto un forte ridimensionamento del ruolo dell’ANAC per la quale nel disegno di legge delega resta un passaggio alla lettera i) che ne circoscrive le funzioni in merito al rafforzamento della certezza e della prevedibilità delle decisioni delle Stazioni Appaltanti nell’applicazione della disciplina, attraverso atti interpretativi che in ogni caso non saranno regolamentari né vincolanti, a differenza di quello che accade oggi.

 

Quali sono le proposte di modifica avanzate al Governo da Confcooperative in ambito Alleanza delle Cooperative.

L’emanazione del dlgs 50/2016 era stata a suo tempo accolta positivamente da Confcooperative perché tra le intenzioni del provvedimento c’era la volontà di una armonizzazione della disciplina degli appalti di cui si sentiva fortemente l’esigenza.

A distanza di quattro anni dalla sua emanazione, nonostante i numerosi correttivi, Confcooperative è molto perplessa sugli esiti prodotti dal provvedimento legislativo, che in molte parti manca dei requisiti essenziali lasciando questioni irrisolte, per l’aumento dei contenziosi e per il forte rallentamento delle procedure di aggiudicazione.

In una revisione complessiva delle norme che compongono il Codice ve ne sono tante che destano preoccupazione perché in grado di determinare un sistema di gestione dei procedimenti non corretto e che rischia di minare la tutela delle piccole e medie imprese.

L’obiettivo più importante è avere un ambiente normativo stabile, che non sia sottoposto a continui cambiamenti, adeguamenti e incertezze. Le modifiche al Codice devono essere ponderate e definite sulla base di quello che non ha realmente funzionato e di quello che non è stato attuato in questi ultimi anni.

Confcooperative ritiene opportuno e condivisibile il percorso di revisione aperto dal Governo, con l’approvazione di una legge delega, e dal Parlamento con l’avvio di una consultazione tra gli operatori economici al fine di individuare i principali ambiti di modifica del Codice dei Contratti Pubblici.

Ritiene però altrettanto necessario apportare alcune prime modifiche al Codice in tempi più brevi di quelli necessari all’approvazione dei decreti attuativi.

Gli ambiti di modifica toccano tutte le principali problematiche sollevate dall’Alleanza delle Cooperative Italiane sin dall’emanazione del nuovo Codice e pertanto è auspicato che vengano portati avanti con decisione, in un’ottica di semplificazione utile a consentire che le risorse stanziate in questi anni possano trasformarsi in quei lavori necessari a rimodernare e manutenere un Paese che vive criticità infrastrutturali sempre più gravi.

E’ fondamentale che nel sistema si affermino alcuni principi:

1. Effettiva tutela e salvaguardia degli operatori nel processo competitivo: tutelare il processo competitivo significa impedire che il pieno dispiegamento degli strumenti a disposizione di chi opera lealmente venga limitato, ristretto od alterato a vantaggio di posizioni consolidate.

2. Necessità di certezza circa i tempi di programmazione, svolgimento e conclusione delle procedure di aggiudicazione di contratti. La ragionevole certezza dei tempi è un requisito insopprimibile per l'attività di impresa. In alcuni casi si registrano procedure ferme da anni, che di fatto stanno paralizzando il sistema.

3. Una ragionevole diminuzione del contenzioso: la sola esistenza di un contenzioso così elevato e costante rivela una continua incertezza nel settore.

4. L’effettiva applicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa: non si può affermare un principio per poi cedere a deroghe surrettizie.

5. Favorire una relazione tra pubblico e privato che ricrei un clima di fiducia necessario alla realizzazione di opere adeguate ai bisogni dei cittadini e alla gestione sempre più efficace ed efficiente della Pubblica Amministrazione attraverso la prestazione di servizi sempre più innovativi.

 

Alleanza delle Cooperative Italiane ha elaborato dettagliate proposte che ha presentato in  audizione al Senato, tra le quali quelle ritenute di maggior rilievo:

1. il chiarimento dei profili di responsabilità amministrativa, erariale e penale dei funzionari pubblici, al fine di evitare il c.d. “blocco della firma”.

2. la modifica della disciplina della solidarietà all’interno dell’ATI, per evitare il contagio del sistema a causa delle crisi aziendali scoppiate nell’ultimo periodo;

3. la revisione della normativa sul subappalto, con particolare riferimento alle limitazioni all’utilizzo in fase di esecuzione e di qualificazione e all’obbligatorietà dell’indicazione di una terna di subappaltatori;

4. l’individuazione di mezzi alternativi di risoluzione delle controversie in fase di esecuzione, rivedendo la disciplina dell’accordo bonario e dell’arbitrato e il ripristino del collegio consultivo tecnico;

5. la semplificazione del percorso deliberativo per il finanziamento e la progettazione delle opere pubbliche, in relazione al ruolo del CIPE, della Corte dei Conti, del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici e delle conferenze dei servizi;

6. la revisione della disciplina dell’illecito professionale;

7. Il superamento del principio di rotazione negli affidamenti sotto soglia;

8. una limitata estensione dell’ambito di applicazione dell’appalto integrato;

9. la soppressione del rating d’impresa, accompagnata dall’attuazione del nuovo sistema di qualificazione delle imprese nei lavori pubblici;

10. la difesa della preferenza per il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e della prevalenza, al suo interno, dell’aspetto tecnico rispetto a quello economico e il mantenimento dei sistemi di valutazione dell’anomalia del costo del lavoro;

11. Una revisione della disciplina del partenariato pubblico privato, con necessità di disciplinare autonomamente le concessioni di servizi;

12. la previsione di un sistema di Governance specifico per gli appalti di servizi;

13. la revisione del sistema delle fonti normative attraverso la reintroduzione di un provvedimento attuativo cogente e unitario per i lavori;

 

Le prime sei proposte potrebbero essere concretizzate sin da subito attraverso un provvedimento ad hoc, mirato a sbloccare i cantieri e rilanciare gli investimenti.

L’Alleanza ritiene opportuno inserire tutte le modifiche in un ambito di correzione progressiva del vigente Codice, soprattutto al fine di evitare blocchi degli appalti, in un periodo di particolare difficoltà come l’attuale.

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